Надобно припомнить, какую перемену внес в устройство центрального и областного управления Петр I. Старая администрация Московского государства имела двойственный характер — была сословно-бюрократическая. При Петре этот двойственный характер не был устранен; только прежде слитые свойства его теперь разделились между различными сферами управления. Администрация центральная получила чисто бюрократический состав и характер, а в управлении местном поддержан был элемент сословный — участие двух классов общества. Мы видели, как устроено было областное управление при Петре Великом. Преемники Петра существенно изменили это управление; они находили правительственный механизм Петра слишком сложным и начали закрывать многочисленные конторы и канцелярии, которые находили лишними, и сливать ведомства, по их взглядам слишком разделенные. Петр много хлопотал об отделении суда от администрации в областном управлении и в главных губернских городах учредил надворные суды, действовавшие независимо от губернаторов. При Екатерине I эти надворные суды были упразднены; суд и расправа поручены были административным органам центральной власти — губернаторам и воеводам. Точно так же Петр заботился о развитии городского самоуправления, создавши сначала городовые ратуши, а потом городовые магистраты, действовавшие также независимо от губернаторов, под руководством главного петербургского магистрата. В 1727 г., в царствование Екатерины I, городовые магистраты были подчинены губернаторам, и в том же году, в царствование Петра II, главный магистрат был совсем упразднен, а городовые получили более простой состав — обращены были в прежние ратуши с одной гражданской юрисдикцией. Таким образом, в областном управлении по смерти Петра ослаблен был сословный элемент, стеснено участие классов местного общества. В таком виде областное управление оставалось до Екатерины II.
Совсем в ином направлении стала преобразовываться центральная администрация. Старый и привычный руководитель этого управления — боярство разрушилось; его место заняла новая чиновная знать, состоявшая из выслужившихся административных дельцов. Частью по привычкам и преданиям, унаследованным от старинного боярства, частью под влиянием знакомства с политическими порядками Западной Европы это чиновничество усвоило себе некоторые политические замашки аристократии и стремилось из простого правительственного орудия превратиться в правительственный класс, в самобытную политическую силу, поэтому его и можно назвать чиновной аристократией. Под влиянием вкусов и стремлений этой аристократии и вводились перемены в центральном управлении по смерти Петра. Чтобы дать привилегированное место представителям этой знати, которая не хотела мешаться в толпе сенаторов, над Сенатом, высшим руководителем и контролером управления и суда, преемственно становится ряд новых высших учреждений с законодательным авторитетом. Таковы были Верховный совет при Екатерине I и Петре II, Кабинет министров при Анне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет при Петре III. Эти стремления чиновной аристократии своеобразно проявились и в другой среде; самым бюрократическим элементом в правительственных коллегиальных учреждениях была прокуратура с генерал-прокурором при Сенате во главе; прокуратура была «оком государя», блюстительницей законов. Понятно, что она стесняла чиновную аристократию.
Вследствие этого вскоре по смерти Петра случилось нечто неожиданное: в 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности; тогда, например, еще жив был бывший генерал-прокурор Ягужинский. В манифесте 2 октября 1730 г. императрица Анна, восстановляя прокуратуру, признавалась, что «каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам неизвестно». Восстановленная при Анне прокуратура была вторично отменена в регентство Анны Леопольдовны, и любопытно, что виновником этого был не кто другой, как один из видных представителей чиновной аристократии — граф Остерман, носивший звание генерал-адмирала и заведовавший иностранными делами России. Таким образом, в центральном управлении начал усиливаться чиновный элемент, в то самое время как в управлении областном все более падало участие земства — элемент сословности.
Благодаря всем этим переменам в центре одному классу дан был перевес над законом, а в провинции лицам дан был перевес над классами общества. Освободившись от давления знати в центре и от надзора общества в провинции, новая чиновная аристократия внесла в управление несдержанный личный произвол, который расстраивал административный порядок, устроенный Петром.
Екатерина хорошо сознавала эти недостатки управления; в тайном наказе генерал-прокурору князю Вяземскому она писала, что «все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований, частью благодаря неприлежанию к делам ее предшественников, частью от пристрастий случайных при них людей». Екатерина ясно сознавала предстоявшую ей задачу: надобно было дать правительственным местам прочные основания и указать точные законы и границы их деятельности. Эти два обещания и были торжественно высказаны в июльском манифесте 1762 г.
Близкий к Екатерине человек и поспешил явиться к ней с проектом учреждения, основанным именно на этих началах; граф Никита Панин вскоре после переворота предложил императрице проект постоянного Государственного совета. Граф Никита не был совершенно чужд аристократических идей 1730 г. Он недаром долго жил посланником в Стокгольме, и шведский Государственный совет с аристократическим составом был для него образцом высшего правительственного учреждения. Основная мысль Панина состояла в том, что «власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон». Простой смысл этого мудреного выражения объясняется в изложении источника, откуда выходят главные недостатки существующего порядка. Этим источником, по мнению Панина, было то, что в управлении действует более «сила персон, чем власть мест государственных», а также то, что правительству недостает некоторых начальных оснований, которые бы сообщали более прочности его формам; проще говоря, Панин хотел сказать, что в России не было основных законов, которые бы стесняли личный произвол. Екатерина приняла было проект Панина и даже подписала манифест о новом постоянном совете, даже назначила его членов, но кто-то растолковал ей мысль Панина, и подписанный манифест остался необнародованным.
От времени до времени по важным вопросам Екатерина созывала конференцию из близких лиц, но эта конференция не была обязательным для нее учреждением, подобно постоянному совету Панина, не была признаваема прямым законом. Так центральное управление и при Екатерине осталось в том же неопределенном неустроенном состоянии, в каком действовало прежде.
Преобразование областного управления
Областное управление было для Екатерины удобной почвой, на которой она могла сеять заимствованные ею из любимых сочинений политические идеи.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174