В этой системе можно выделить четыре уровня: аппарат партии; аппарат государственного управления; объекты управления (экономика, просвещение, культура, здравоохранение, армия и т.д.); население страны. Изобразим эту иерархическую систему схематически на примере такого важнейшего объекта как экономика.
Схема 10
I. Аппарат партии
II. Аппарат государственногo
yправления
III. Экономика
Отрасли
Население
IV
В данной системе аппарат партии (I уровень) руководил деятельностью аппарата государственного управления (II уровень) путем назначения на все ответственные посты руководителей структурных подразделений, а также выдачи обязательных к исполнению указаний (прямая сплошная стрелка). Аппарат государственного управления был подотчетен аппарату партии, информируя его о ходе выполнения данных ему команд (прямая пунктирная линия).
Аппарат государственного управления осуществлял руководство всеми отраслями экономики страны (III уровень) путем установления им плановых заданий, выдачи обязательных к исполнению указаний и инструкций (прямая сплошная линия). Отрасли экономики, состоявшие из предприятий и организаций, отчитывались перед государственным аппаратом о выполнении плановых заданий и команд аппарата управления (прямая пунктирная линия). Между отраслями экономики осуществлялся взаимообмен продуктами и услугами (межотраслевые связи показаны овальными стрелками).
Экономика обеспечивала население (IV уровень) продуктами и услугами (потоки указаны овальными стрелками).
Такова была общая принципиальная схема взаимодействия 4-х уровней системы управления в СССР на примере экономики. Рассмотрим теперь механизм управления экономикой страны по существу и более детально.
Все основополагающие решения по экономике (как и по другим сферам жизни общества) принимались в верхнем эшелоне власти - в аппарате партии. Для понимания сути этого процесса необходимо обратиться к принципам устройства аппарата КПСС. Аппарат партии был построен иерархически и имел следующую структуру:
Схема 11
с
Центр - 4 Республики - 3 Области - 2 Города, районы - 1 Предприятия - 0
о е A Б В Г Д
На схеме по оси ос расположены административно-территориальные единицы, а также предприятия; на оси ое - отрасли экономики и сферы общественной жизни.
По оси ос аппарат партии имел в своем составе на уровнях 1-4 отраслевые отделы, которые «курировали» соответствующие отрасли экономики и сферы жизни общества (на оси ое - А, Б, В, Г, Д и т.д.). Этими отделами руководили секретари соответствующих партийных органов (секретари ЦК КПСС, а также ЦК компартий республик, обкомов, горкомов и райкомов). Наряду с отраслевыми отделами в аппарате партии на всех уровнях (1-4) действовали отделы организационно-партийной работы и общие отделы. Центральным отделом во всех соответствующих органах партии был отдел организационно-партийной работы, который отвечал за кадры на всех ключевых постах в партии, в государственном аппарате, в общественных организациях, за деятельность партийных организаций и за все общеполитические мероприятия в стране (например, за организацию и проведение выборов в партийные и государственные органы власти). Внутри партийного аппарата осуществлялся процесс согласования и координации управленческих решений в соответствии с системой приоритетов, определяемых Политбюро.
Партийные организации, действовавшие на уровне 0 на предприятиях, в учреждениях и организациях, возглавлялись парткомами или партийными бюро. Секретари первичных партийных организаций также де-факто назначались, хотя и были выборными должностями.
Поскольку первичные партийные организации имелись практически на всех предприятиях, в организациях и учреждениях страны, то КПСС охватывала своим влиянием все сферы жизни общества. Партийный аппарат назначал руководящие кадры на ответственные посты на всех уровнях управления, следовательно, воздействие партии на жизнь общества носило тотальный характер. Таким образом, аппарат партии нес полную ответственность за жизнедеятельность всего общества, осуществляя две функции: во-первых, разработку и принятие политических решений и, во-вторых, управление делами страны.
Правом принятия принципиальных политических решений в условиях слабой внутрипартийной демократии обладало только Политбюро во главе с генсеком. Аналогичное положение было и с управленческими решениями, относящимися к регулированию экономики и других областей внутренней и внешней политики. Выше уже отмечалось, что концентрация властных полномочий в Политбюро делала его узким местом в системе управления обществом. Высшее руководство партии отличалось посредственностью и некомпетентностью, что в условиях сосредоточения в его руках необъятной власти, приводило к принятию волюнтаристских решений. Следует подчеркнуть, что Политбюро, выполняя свою вторую функцию, как правило, непосредственно текущими делами экономики не занималось, хотя и держало всю деятельность государственного аппарата, напрямую ведавшего управлением народным хозяйством, под своим неусыпным контролем. Политбюро принимало решения по основным направлениям и содержанию экономической и социальной политики, определяя приоритеты, а следовательно, и пропорции развития секторов экономики. Следует заметить, что при К.Черненко роль генсека в Политбюро и вообще в управлении страной скорее стала номинальной, ибо отлаженный механизм деятельности партийного аппарата не нуждался в вожде.
Аппарат государственного управления состоял из межотраслевых и отраслевых министерств и ведомств; его принципиальная структура была следующей:
Схема 12
Межотраслевые Отраслевые
Госплан Госбанк Минфин 1 2 3
Центр
Респуб-лики
Области
Города, районы
Пред-приятия
Состав министерств и ведомств в СССР часто менялся в результате проведения кампаний по реформированию деятельности органов государственного управления. Реформирование государственного аппарата отчасти вызывалось объективными потребностями развития народного хозяйства (увеличение масштабов производства, появление новых видов деятельности). Однако в большинстве случаев оно было результатом лихорадочных усилий аппарата партии по наведению «должного порядка в стране», верившего в магическую силу своей власти и полагавшего, что путем реорганизаций структуры можно добиться повышения эффективности экономики.
Помимо указанных на схеме 12 межотраслевых органов управления, в стране действовали Госкомтруд, ЦСУ, Госкомитет по науке и технике и другие ведомства. Что касается отраслевых министерств, то их перечень, как правило, соответствовал классификации основных отраслей народного хозяйства и промышленности. Подавляющая часть министерств и ведомств была союзного или союзно-республиканского подчинения. И лишь т.н. местная промышленность управлялась республиканскими (областными) органами государственной власти. Повторяю, администрация государственных предприятий, организаций и учреждений (их руководители в обязательном порядке назначались по согласованию с партийным аппаратом соответствующего уровня) являлись по существу продолжением аппарата министерств и ведомств.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 223 224 225 226 227 228
Схема 10
I. Аппарат партии
II. Аппарат государственногo
yправления
III. Экономика
Отрасли
Население
IV
В данной системе аппарат партии (I уровень) руководил деятельностью аппарата государственного управления (II уровень) путем назначения на все ответственные посты руководителей структурных подразделений, а также выдачи обязательных к исполнению указаний (прямая сплошная стрелка). Аппарат государственного управления был подотчетен аппарату партии, информируя его о ходе выполнения данных ему команд (прямая пунктирная линия).
Аппарат государственного управления осуществлял руководство всеми отраслями экономики страны (III уровень) путем установления им плановых заданий, выдачи обязательных к исполнению указаний и инструкций (прямая сплошная линия). Отрасли экономики, состоявшие из предприятий и организаций, отчитывались перед государственным аппаратом о выполнении плановых заданий и команд аппарата управления (прямая пунктирная линия). Между отраслями экономики осуществлялся взаимообмен продуктами и услугами (межотраслевые связи показаны овальными стрелками).
Экономика обеспечивала население (IV уровень) продуктами и услугами (потоки указаны овальными стрелками).
Такова была общая принципиальная схема взаимодействия 4-х уровней системы управления в СССР на примере экономики. Рассмотрим теперь механизм управления экономикой страны по существу и более детально.
Все основополагающие решения по экономике (как и по другим сферам жизни общества) принимались в верхнем эшелоне власти - в аппарате партии. Для понимания сути этого процесса необходимо обратиться к принципам устройства аппарата КПСС. Аппарат партии был построен иерархически и имел следующую структуру:
Схема 11
с
Центр - 4 Республики - 3 Области - 2 Города, районы - 1 Предприятия - 0
о е A Б В Г Д
На схеме по оси ос расположены административно-территориальные единицы, а также предприятия; на оси ое - отрасли экономики и сферы общественной жизни.
По оси ос аппарат партии имел в своем составе на уровнях 1-4 отраслевые отделы, которые «курировали» соответствующие отрасли экономики и сферы жизни общества (на оси ое - А, Б, В, Г, Д и т.д.). Этими отделами руководили секретари соответствующих партийных органов (секретари ЦК КПСС, а также ЦК компартий республик, обкомов, горкомов и райкомов). Наряду с отраслевыми отделами в аппарате партии на всех уровнях (1-4) действовали отделы организационно-партийной работы и общие отделы. Центральным отделом во всех соответствующих органах партии был отдел организационно-партийной работы, который отвечал за кадры на всех ключевых постах в партии, в государственном аппарате, в общественных организациях, за деятельность партийных организаций и за все общеполитические мероприятия в стране (например, за организацию и проведение выборов в партийные и государственные органы власти). Внутри партийного аппарата осуществлялся процесс согласования и координации управленческих решений в соответствии с системой приоритетов, определяемых Политбюро.
Партийные организации, действовавшие на уровне 0 на предприятиях, в учреждениях и организациях, возглавлялись парткомами или партийными бюро. Секретари первичных партийных организаций также де-факто назначались, хотя и были выборными должностями.
Поскольку первичные партийные организации имелись практически на всех предприятиях, в организациях и учреждениях страны, то КПСС охватывала своим влиянием все сферы жизни общества. Партийный аппарат назначал руководящие кадры на ответственные посты на всех уровнях управления, следовательно, воздействие партии на жизнь общества носило тотальный характер. Таким образом, аппарат партии нес полную ответственность за жизнедеятельность всего общества, осуществляя две функции: во-первых, разработку и принятие политических решений и, во-вторых, управление делами страны.
Правом принятия принципиальных политических решений в условиях слабой внутрипартийной демократии обладало только Политбюро во главе с генсеком. Аналогичное положение было и с управленческими решениями, относящимися к регулированию экономики и других областей внутренней и внешней политики. Выше уже отмечалось, что концентрация властных полномочий в Политбюро делала его узким местом в системе управления обществом. Высшее руководство партии отличалось посредственностью и некомпетентностью, что в условиях сосредоточения в его руках необъятной власти, приводило к принятию волюнтаристских решений. Следует подчеркнуть, что Политбюро, выполняя свою вторую функцию, как правило, непосредственно текущими делами экономики не занималось, хотя и держало всю деятельность государственного аппарата, напрямую ведавшего управлением народным хозяйством, под своим неусыпным контролем. Политбюро принимало решения по основным направлениям и содержанию экономической и социальной политики, определяя приоритеты, а следовательно, и пропорции развития секторов экономики. Следует заметить, что при К.Черненко роль генсека в Политбюро и вообще в управлении страной скорее стала номинальной, ибо отлаженный механизм деятельности партийного аппарата не нуждался в вожде.
Аппарат государственного управления состоял из межотраслевых и отраслевых министерств и ведомств; его принципиальная структура была следующей:
Схема 12
Межотраслевые Отраслевые
Госплан Госбанк Минфин 1 2 3
Центр
Респуб-лики
Области
Города, районы
Пред-приятия
Состав министерств и ведомств в СССР часто менялся в результате проведения кампаний по реформированию деятельности органов государственного управления. Реформирование государственного аппарата отчасти вызывалось объективными потребностями развития народного хозяйства (увеличение масштабов производства, появление новых видов деятельности). Однако в большинстве случаев оно было результатом лихорадочных усилий аппарата партии по наведению «должного порядка в стране», верившего в магическую силу своей власти и полагавшего, что путем реорганизаций структуры можно добиться повышения эффективности экономики.
Помимо указанных на схеме 12 межотраслевых органов управления, в стране действовали Госкомтруд, ЦСУ, Госкомитет по науке и технике и другие ведомства. Что касается отраслевых министерств, то их перечень, как правило, соответствовал классификации основных отраслей народного хозяйства и промышленности. Подавляющая часть министерств и ведомств была союзного или союзно-республиканского подчинения. И лишь т.н. местная промышленность управлялась республиканскими (областными) органами государственной власти. Повторяю, администрация государственных предприятий, организаций и учреждений (их руководители в обязательном порядке назначались по согласованию с партийным аппаратом соответствующего уровня) являлись по существу продолжением аппарата министерств и ведомств.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 223 224 225 226 227 228